O período da crise de transição corresponde, grosso modo, aos governos de Collor de Mello e de Itamar Franco, num momento de profundas transformações na política internacional, com o fim da Guerra Fria, que tiveram consequências também para o Brasil, nomeadamente com a importância crescente das dinâmicas de regionalização, que criavam novas condições para a consolidação de grandes potências regionais e para a autonomia da América do Sul e forçaram o início de uma revisão profunda das prioridades da política externa brasileira.
Fernando Collor de Mello foi eleito em 1989 derrotando Lula da Silva e Leonel Brizola. Collor de Mello pretendia definir uma nova política externa para o Brasil. A sua campanha eleitoral preconizou as ideias de modernização, inserção competitiva na economia mundial e procura de um lugar no «Primeiro Mundo». Todavia, em vez disso, o seu mandato ficou caracterizado por momentos de indefinição e retrocesso.
No Brasil, o fim da Guerra Fria provocou um grande debate entre os que defendiam a revitalização da relação com os Estados Unidos, reformando a política interna de acordo com as suas orientações, e os que defendiam uma correção da postura global do país de modo a adaptar-se às mudanças internacionais. Collor de Mello optou pelo primeiro paradigma trazendo «à arena do processo decisório de política externa uma corrente liberal, minoritária no Itamaraty, mas seu impeachment reduziu suas influências até os dias atuais»13. Collor de Mello utilizou um discurso de mudança e de reforma que, na verdade, mais não foi do que a implementação do neoliberalismo de acordo com o «Consenso de Washington», deixando na sombra, por vezes, alguns dos interesses do Brasil. Neste sentido, e contrariamente ao período anterior, a política externa teve como ponto de atracção a relação com os Estados Unidos, entendida por alguns autores como a «ilusão norte-americana de Collor»14. Porém, se o jovem Presidente começou por defender a inevitabilidade da aproximação aos Estados Unidos, também cedo reconheceu as desvantagens desse alinhamento. O contexto interno do Brasil exigia mais do que a simples conformidade às reformas decretadas pelos Estados Unidos. A simultânea modernização, mas também retrocesso, que caracterizou o período de Collor de Mello derivou, precisamente, do alinhamento com as recomendações do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial, esboçadas no «Consenso de Washington», mas que nem se ajustavam ao Brasil nem foram implementadas da melhor forma.
O historiador Paulo Vizentini, bastante crítico do período de Collor, entende como uma falácia a estratégia do Presidente no que toca à diminuição do papel do Estado na regulação da economia, acrescentando mesmo que «o Estado brasileiro começou a ser desarticulado por um grupo de aventureiros que não possuía um projecto consistente»15.
Todavia, logo em 1991 ocorreu «um gradual atenuamento da retórica da cooperação com os países ricos»16, Collor começou a duvidar do apoio dos Estados Unidos – o desconforto relativamente à situação interna aumentava, resultado da dificuldade em gerir a inflação, a que se juntavam as acusações de corrupção do Governo. Confrontando-se com a deterioração da situação interna, em Abril de 1992, Collor de Mello procede a uma reforma ministerial recrutando Celso Lafer para a pasta das Relações Exteriores. Lafer entendia que a «a autoridade do Itamaraty»17 era necessária para uma política externa efectiva. Os seus discursos destacavam a «adaptação criativa» da política externa e a «visão de futuro». Na curta passagem pelo Itamaraty, Celso Lafer introduziu novos padrões de referência para o Brasil, diminuindo a excessiva centralidade dos Estados Unidos, preconizada inicialmente por Collor de Mello.
No plano regional, destaca-se, mais uma vez, a articulação entre o Brasil e a Argentina que culminou com a criação do Mercosul, em 1991, entendido acima de tudo como um mecanismo para acelerar a liberalização da economia do Brasil, já que a sua importância estratégica só viria a ser reconhecida com Itamar Franco.
A forma como Collor de Mello saiu de cena reflecte a fragilidade das suas acções durante os dois anos que esteve no poder. Por isso, Itamar Franco assume a presidência num contexto de crise – não muito diferente daquele deixado por Sarney, em 1990, no final do seu mandato. Contudo, deparando-se com a necessidade de responder à crise económica interna, o Presidente Itamar concentra todos os seus esforços nesse sentido, transpondo as tarefas de política externa, na sua totalidade, para o Itamaraty, que tinha como ministro das Relações Exteriores Fernando Henrique Cardoso (FHC).
O curto mandato de Itamar Franco foi, em tudo, distinto do anterior, pois em vez de fragilizar a condição do país conseguiu definir algumas estratégias para a política externa e económica, que nem sempre seguiram as directrizes dos Estados Unidos. Tanto no quadro da política externa como da recuperação económica, FHC teve um papel fulcral. Ao nível da política externa começou por reorganizar o Itamaraty, e reconheceu a necessidade de «adicionar uma base sólida à nossa própria região, se não for por outra razão, pelo menos para aumentar a nossa capacidade de negociação»18, embora isso não significasse uma ruptura das relações com os Estados Unidos. O desenvolvimento do Mercosul é aprofundado através da assinatura, em 1994, do Protocolo do Ouro Preto que institucionalizou a sua estrutura intergovernamental e implementou o consenso como processo de tomada de decisão. O Mercosul era entendido como fundamental para o comércio da região, mas também como forma de compensar a dependência em relação aos Estados Unidos.
Em 1992, a mudança de FHC por Celso Amorim na liderança do Itamaraty não significou uma mudança no rumo da política externa. Contudo, à estratégia de valorização da região somou-se a definição de uma estratégia de inserção internacional para afirmar a posição do país, que fora abalada com Collor. No entender de Amorim, tal inserção internacional poderia ser feita através do Conselho de Segurança das Nações Unidas19, ambição que o Brasil tem há vários anos. Deste modo, começaram então a ser delineadas e implementadas algumas estratégias de acção externa, ao mesmo tempo que o lançamento do Plano Real permitiu aliviar os impactos da crise económica.
O Plano Real, implementado, em 1994, pelo ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso, contribuiu, por um lado, para controlar a inflação provocando o aumento do consumo20 e a recuperação da economia brasileira, e, por outro, para melhorar a posição do Brasil no contexto internacional. Noutro domínio criou, ainda, as condições para a vitória de FHC nas eleições presidenciais de 1994.
Collor de Melo «pôs em xeque os princípios da política externa adotada até então, mas não foi capaz de consolidar um novo conjunto de princípios»21. Deste modo, o período intercalar é uma «crise de transição», em que todas as novas orientações se começam a esboçar – o Mercosul, a reforma monetária, a diversificação de relações, a candidatura ao Conselho de Segurança – sem se forjar contudo um (novo) modelo e persistindo um balouçar entre os autonomistas (que definem a política externa com vista ao «desenvolvimentismo» económico e à inserção internacional, tendo na base as ideias de autonomia e universalismo, e preconizam a reforma da ordem internacional) e os liberais (definidos também como o grupo dos «institucionalistas-pragmáticos», crítico dos regimes internacionais, que defende a liberalização económica, a autonomia e a soberania e dá prioridade à região sul-americana nas estratégias de política externa)22.
