Em 1995, Fernando Henrique Cardoso23 toma possa como Presidente do Brasil, depois de ter sido ministro das Relações Exteriores e da Fazenda na Administração de Itamar Franco. FHC introduziu uma nova atitude nas estratégias da política externa do Brasil preconizando uma intervenção mais activa do Brasil na política internacional, demonstrada através da vontade de «influenciar o desenho da nova ordem […] e a necessidade […] de reformar o nosso discurso e a nossa ação no exterior»24. O discurso do novo ministro das Relações Exteriores, Luiz Felipe Lampreia, expressava também essa ideia – «nem a maior autonomia, nem o aumento da nossa capacidade de influência poderão ser alcançados por meio do isolamento ou da pretensa autosuficiência»25.
Por um lado, a Administração de FHC demonstrou um claro empenho na política externa e na política económica, e, por outro, habilmente separou estes dois domínios, reformando as atribuições do Itamaraty e as do Ministério da Fazenda, e concentrando uma parte importante da política externa nas mãos do Presidente da República.
Assim, no que se refere à política externa, os dois mandatos de FHC foram marcados pela «diplomacia presidencial», pela aposta na região sul-americana através da integração regional e na revalorização do Mercosul (expoente máximo do regionalismo na América do Sul), pela adopção das regras e dos regimes internacionais, e, num segundo momento, pela intensificação do multilateralismo. A «diplomacia presidencial» valorizou a inserção internacional do país, mas não diminuiu a importância da afirmação regional do Brasil. FHC quis conciliar uma dimensão global26 com uma outra mais centrada na América do Sul, espelhada na postura de participação e de integração do Brasil (integração não só em termos regionais, como também integração do Brasil no que se refere à normas e aos regimes internacionais). Como referiu o ministro Lampreia, «a política externa do Presidente FHC busca a autonomia pela integração, ou seja, ao invés de uma autonomia isolacionista, uma autonomia articulada com o meio internacional»27. Nesse sentido, foi possível registar também uma coincidência entre a definição da identidade do Brasil e os valores universais, o que Luiz Felipe Lampreia denominou de «convergência crítica».
A relação com os Estados Unidos manteve-se cordial embora se tenham verificado algumas incompatibilidades, especialmente no respeitante às políticas comerciais e aos objectivos de integração, devido ao projecto da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA). Em contrapartida, a realização da Cimeira das Américas, em Brasília, em 2000, representou um marco importante na política externa brasileira ao propor o estabelecimento de uma Área de Livre Comércio Sul-Americana (ALCSA), bem como a Iniciativa para a Integração da Infra-Estrutura Regional Sul-Americana 28 (IIRSA), dando ao discurso diplomático brasileiro um carácter autonomista, que chocava com a proposta americana de criação da ALCA. O final do mandato de Cardoso registou, por isso, um enfraquecimento do relacionamento com os Estados Unidos, que se deve não só à substituição de Bill Clinton por George W. Bush (que tinha definido uma política de aproximação ao continente latino-americano), mas, sobretudo, à alteração da estratégia internacional dos Estados Unidos esboçada após os ataques do 11 de Setembro que passou a privilegiar as questões de segurança e a dar menos importância ao Sul do continente, pese embora o relacionamento entre Bush e FHC (e, posteriormente, Lula da Silva)29. Ora, o fortalecimento da postura unilateral americana levara FHC a incrementar a vertente multilateral, diversificando as relações e aproximando-se das potências de outras regiões 30.
Deste modo, o destaque dado por Lula da Silva às relações Sul-Sul (entendidas aqui como as relações com os países em desenvolvimento ou as potências regionais), foi algo que começou a ser desenhado no final do Governo de FHC. Tal foi motivado pela conjuntura internacional e pelo cepticismo de FHC quanto à associação automática com as normas do neoliberalismo, que se vieram a mostrar negativas nos países em desenvolvimento, como o Brasil, ou a Argentina. Na verdade, FHC começou por recuperar, no início do seu mandato, o modelo neoliberal, que fracassara com Collor de Mello, embora reclamasse, simultânea e paradoxalmente, a reforma do sistema internacional. Mas a verdade é que, no final do segundo mandato, e face aos acontecimentos, FHC reconheceu as fragilidades desse modelo. A conjuntura internacional, associada à crise financeira e cambial de 1999 desmoronou o projecto brasileiro, pois «todo o cenário mundial em que o governo baseara a sua inserção internacional veio abaixo»31 (em 2001, a Argentina passou por uma grave crise económica que anunciou o colapso do neoliberalismo e das políticas recomendadas pelo FMI e pelo Banco Mundial no país e na região). Por conseguinte, no discurso que, em 2001, FHC fez na abertura da Assembleia Geral das Nações Unidas refere que «nosso lema há-de ser o da “globalização solidária”, em contraposição à atual globalização assimétrica»32.
Verificamos, portanto, que os anos de FHC permitiram consolidar a democracia brasileira e, assim, projectar a imagem do Brasil no exterior – democrático, adepto das normas e valores universais, com uma conduta pacífica – todavia, não foi possível conciliar isso com um desenvolvimento sólido, o que levou à «continuação de uma tendência histórica de encolhimento do peso do Brasil na economia mundial, contribuiu para enfraquecer seu poder em negociações internacionais relevantes»33. É, pois, Lula da Silva que dará continuidade à ambição do Brasil em aumentar o seu peso no sistema internacional. As estratégias de Lula contribuíram para ampliar o protagonismo internacional do Brasil, não obstante o trabalho de casa deixado feito por FHC e pelos seus ministros.
A política externa desenvolvida por Lula da Silva reflecte não só os constrangimentos e oportunidades do ambiente internacional e interno, como o aproveitamento das oportunidades criadas pelo anterior Governo. Mais uma vez verificamos uma adequação das estratégias e, não tanto, uma mudança do rumo da acção externa do Brasil. Em contrapartida, verifica-se uma recuperação da instrumentalização da política externa em prol do desenvolvimento nacional, «no meu Governo, a ação diplomática do Brasil estará orientada por uma perspectiva humanista e será, antes de tudo, um instrumento do desenvolvimento nacional»34, algo que não havia sido destacado no período Cardoso.
Em 2003, o discurso de tomada de posse do Presidente Lula da Silva acentuava a ideia de mudança, porém, tal não se concretizou, pelo menos nos eixos que definem a política externa brasileira. Muitas das parcerias consolidadas por Lula tiveram a sua génese ainda durante a Administração de Cardoso, «mas Lula deu uma nova ênfase a este aspecto da agenda internacional do Brasil»35. Com Lula verifica-se, essencialmente, uma alteração da intensidade com que são tratadas algumas questões, quer seja com maior ou menor intensidade, relativamente aos anos anteriores. Do mesmo modo, os temas e relacionamentos privilegiados são, na sua maioria, reavivados, e não uma novidade, para o que contribuiu a conjuntura política e económica, interna e externa.
Se FHC tinha iniciado, no final do seu mandato, uma política externa marcada pelo multilateralismo, Lula da Silva irá defini-lo como a prioridade da sua estratégia externa, privilegiando as relações e parcerias Sul-Sul, mas desenvolvendo também um relacionamento com o Norte, tanto com os Estados Unidos como com a União Europeia (de que é exemplo a parceria estratégica institucionalizada com a UE, em 2007). De forma clara, Lula da Silva afirma a autonomia em relação às grandes potências e, de forma pragmática, concretiza-a através da participação em organizações internacionais, da definição de uma agenda externa própria e da prioridade dada à diversificação de parcerias que inclui a cooperação com os países do Sul. Tal ideia foi expressa também no discurso de tomada de posse em 2003, ao referir que «a democratização das relações internacionais sem hegemonias de qualquer espécie é tão importante para o futuro da humanidade quanto a consolidação e o desenvolvimento da democracia no interior de cada Estado»36. Note-se, por exemplo, a recuperação da política africana, desenvolvida por Lula, aproveitando os espaços deixados em aberto pelas grandes potências.
Gradualmente, Lula da Silva contribuiu para a definição de uma postura assertiva do Brasil, que muito se parece com o «Pragmatismo Responsável» de Geisel, da década de 1970 – não interessam os vínculos ideológicos, importa apenas o interesse do Brasil. E, por isso mesmo, algumas estratégias são marcadas por uma certa inconstância, que derivam dos interesses temporais do Brasil. Assim, as prioridades de FHC, bem como aquelas introduzidas por Lula da Silva, fizeram o Brasil passar do «bem comportado» para um «verdadeiro negociador»37. Se o primeiro mandato de Lula, em 2003, começou com a afirmação da importância da América do Sul e da região, rapidamente as relações extra-regionais se sobrepuseram a essas, devido às vantagens que apresentavam para a afirmação internacional do Brasil.
E daqui deriva um dos debates actuais sobre a política externa do Brasil: liderança regional ou liderança internacional? Na verdade, a novidade na estratégia de Lula da Silva está, precisamente, na definição da actuação do Brasil na região, algo que até então era um tabu nas relações com os vizinhos38. Com Lula da Silva a actuação do Brasil faz-se através do «exercício de um papel de auto-interesse esclarecido capaz de arcar com os custos da ação coletiva»39. Todavia, a dificuldade em encontrar consenso junto dos seus vizinhos tem levado o Brasil a actuar simultaneamente no plano internacional através da participação nos fora multilaterais [quer seja nas organizações internacionais, em particular a OMC, quer seja no fomento de fóruns multilaterais de diálogo, como o Fórum Índia, Brasil e África do Sul (IBAS), as cimeiras BRIC, o G20] mas, também, incrementando o diálogo bilateral com diversos países, assim como aumentando a sua expressão diplomática no continente africano e asiático. No plano regional, registou-se a proliferação de mecanismos de integração e diálogo, como a União de Nações Sul-Americanas (Unasul) e o Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS), a par do diálogo com a Venezuela ou a Bolívia, e a missão no Haiti.
Na actualidade, o Brasil depara-se com o dilema entre a conciliação da sua atitude e do seu reconhecimento internacionais e a aceitação pelos países da região desse seu status (permanecem preconceitos históricos, conflitos de interesse ou concorrência, que impedem os países vizinhos em reconhecer o status regional do Brasil – casos da Argentina e do Paraguai, da Bolívia e do Equador ou da Venezuela), ou seja, a definição do país como uma potência regional e global40.
